數字貨幣:態度轉變 美國央行數字貨幣發展態勢解讀

2020年以來，在新冠肺炎疫情沖擊、美元國際地位受到挑戰、多國央行及私人數字貨幣競相布局的背景下，美國政府一改其對待數字美元的消極態度，積極開展探索研究，力爭在全球數字貨幣競爭的新賽道維持和鞏固美元地位。美國央行數字貨幣發展新態勢值得關注。

美國對央行數字貨幣態度轉向積極

2019年6月，美國臉書公司（Facebook）發布天秤幣（Libra）第一版白皮書，聲稱要推出基于一籃子貨幣的合成數字貨幣Libra，并打造為數十億人賦能的金融基礎設施。該項目很快被美國國會叫停，并遭到多國政府及中央銀行的反對，因為Libra存在削弱跨境資金監管、威脅金融穩定、降低貨幣政策有效性、擾亂經濟調整周期等潛在風險，并可能沖擊非儲備貨幣國家的貨幣主權地位。事實上，自2009年比特幣誕生以來，數字貨幣一直是各界熱議的話題，且全球已有多個國家正在對央行數字貨幣（Cental Bank Digital Currency，CBDC）開展研究。央行數字貨幣是中央銀行貨幣的電子形式，通過數字貨幣的加密技術，實現貨幣發行和流通過程中的效率提升。而此次私人數字貨幣Libra的出現促使各國加快推進央行數字貨幣研究試驗進程，也引發了人們對數字貨幣全球化趨勢的思考。

2019年7月，美國普林斯頓大學提出數字貨幣區（Digital Currency Area，DCA）理論，將它定義為以特定數字貨幣進行付款和交易的網絡。數字貨幣區的特點包括：這一數字貨幣僅限于在該網絡中使用；該網絡為用戶提供了一種交易手段，只能在參與者之間使用；該網絡使用自己的賬戶單位，和現行官方貨幣不同。該理論認為，數字貨幣區的建立會形成強大的貨幣聯系，降低參與者之間的交易障礙，改變金融市場格局，推動國際貨幣體系重塑。然而，數字貨幣及數字網絡在為區域內使用者打破壁壘的同時，卻導致世界范圍內不同區域間更大程度的割裂，它最終會帶來一個更為分割的國際金融體系。2019年11月，美國哈佛大學教授羅格夫指出，新的貨幣競爭已經到來，這次是央行數字貨幣的戰爭。數字貨幣競爭對美國存在較大威脅——一旦由美國以外的其他國家率先推出央行數字貨幣，美國政府利用美元優勢推進其國際政策目標的能力將大打折扣。

MetaMask對代幣發行和空投持開放態度，但沒有立即發幣的計劃:8月27日消息，MetaMask團隊在首次社區電話會議中討論代幣發布的潛在計劃，MetaMask高級軟件工程師Erik Marks表示，MetaMask對代幣發行和空投持開放態度，不過團隊不想創建沒有用例的代幣，因此沒有立即發行的計劃。另外，MetaMask還在開發新功能，允許資產在不同鏈和Layer2解決方案之間進行跨鏈。（Crypto Briefing）[2021/8/27 22:40:43]

盡管大量研究闡述了數字貨幣已然成為全球貨幣競爭的新賽道，但截至2019年年底，美國政府官員對央行數字貨幣一直保持著不甚積極的態度。2019年11月，美聯儲主席鮑威爾在回應國會議員關于美聯儲研發央行數字貨幣的詢問時，表示美聯儲密切關注數字貨幣的發展，但由于一系列法律、監管及運營的問題，并未考慮積極參與其中。2019年12月，在眾議院金融服務委員會聽證會上，時任美國財政部長姆努欽也表示，他與鮑威爾一致認為在未來五年內美聯儲都無需發行數字貨幣。

不過，進入2020年后，美聯儲對待央行數字貨幣的態度悄然發生改變。2020年2月，美聯儲執行董事布雷納德在斯坦福大學商學院的演講中表示，美聯儲已經開始針對數字支付和數字貨幣的監管、保護以及數字貨幣發行可行性等一系列問題展開調查研究。2020年5月，由前美國商品期貨交易委員會主席吉安卡洛發起的數字美元基金會發布了其與埃森哲合作建立的數字美元項目（Digital Dollar Project）第一份白皮書，勾勒出美國央行數字貨幣的雛形。2020年8月，美國波士頓聯邦儲備銀行宣布與麻省理工學院（MIT）建立合作關系，構建并測試央行數字貨幣的潛在用途。2020年10月，數字美元項目發布《探索美國中央銀行數字貨幣的試點計劃提議》報告，列出九個“試點”方案以闡明美國央行數字貨幣如何應對不同利益相關者所面臨的共同挑戰。

聲音 | 澎湃新聞：各地政府并未立即轉變對虛擬貨幣“挖礦”產業的不支持態度:從各地政府的政策看，各地對虛擬貨幣“挖礦”產業的態度由最早期的“支持引進”變為“審慎”，后來又按照國家要求進一步排查“挖礦”企業甚至對企業進行“清退”。盡管目前發改委刪除了原列入淘汰類產業的“虛擬貨幣”挖礦“活動”，但各地政府并未立即轉變對虛擬貨幣“挖礦”產業的不支持態度。不過，結合區塊鏈的春風再起，業內人士還是看好虛擬貨幣“挖礦”產業發展前景。（澎湃新聞）[2019/11/16]

美國之所以轉變其對央行數字貨幣的態度，存在著多種原因。

一是新冠肺炎疫情后數字貨幣需求凸顯。2020年初蔓延全球的新冠肺炎疫情對美國經濟造成巨大打擊，美國國會通過一系列經濟刺激法案，為低收入民眾提供經濟救濟款。但在發放救濟款時，很多美國人沒有及時接收到救濟資金。由于無法申請直接存款，他們不得不花費更多時間等待紙質支票的郵寄，并進一步面臨著拿到紙質支票后如何提現的問題。相比之下，若推行更加高效、便捷的數字貨幣，則能夠大幅提升政府工作效率，更好地為民眾提供幫助。此外，為降低疫情期間病傳播風險，商家及消費者極力減少現金鈔票的使用，民眾逐漸養成無接觸購物及保持社交距離等新的習慣，也極大地推動了支付方式與支付系統向數字化的轉變。

二是美元國際地位面臨挑戰。2019年8月23日，時任英國中央銀行行長卡尼發表了題為“當前國際貨幣金融體系中貨幣政策面臨日益嚴峻的挑戰”的演講，指出世界經濟正在重新排序，美國在全球GDP中所占份額迅速下降，美元不應當繼續成為世界儲備貨幣，可以轉為采用基于一籃子法幣的“合成霸權數字貨幣”作為世界儲備貨幣。2020年1月，國際清算銀行（BIS）與歐洲中央銀行、英國中央銀行、瑞士中央銀行等聯合成立央行數字貨幣工作組，共同研究央行數字貨幣的技術選擇、潛在收益與風險等問題，美聯儲也在后期加入了該工作組。為了維護和鞏固美元作為主要儲備貨幣和國際支付貨幣的地位，美國必須積極推進數字美元，以確保其能夠繼續掌握國際話語權。

聲音 | 日本財政大臣麻生太郎：Libra正引起公眾關注，未來對加密資產持謹慎態度:日本財政大臣麻生太郎9月5日在金融廳主辦的會上進行了主題演講。他表示，以目前的規制無法解決的將來可能會出現新的問題。在此次會議上，麻生太郎同時談到了對加密資產(虛擬貨幣)的限制。他表示，（目前）加密資產專家、工程師、研究人員和規章制度方面很難達成共同價值觀的情況，并表示區塊鏈需要新的規章制度。使用公共區塊鏈的加密資產沒有核心管理者，其匿名度之高可能會引發前所未有的問題。他還提到了Facebook主導計劃中的“虛擬貨幣Libra”正引起社會關注。他發言說，新的數字貨幣有必要檢查是否遵守現有的規章制度，也有必要檢查現有規章制度無法想象的新問題，他表示今后對加密資產將采取慎重的態度。（coinpost）[2019/9/6]

三是私人數字貨幣帶來機遇與挑戰。2020年4月，Libra協會發布第二版白皮書，決定放棄公有鏈，在原有掛鉤一籃子貨幣的基礎上新推出錨定單一法幣的穩定幣，并全面擁抱監管。為消除各國對于國家法幣受到沖擊的擔憂，Libra協會表示愿意幫助沒有本國數字穩定幣的國家建立數字穩定幣或數字法幣，各國自己開發的數字貨幣可直接和Libra網絡對接并且在Libra網絡上運行。Libra一旦獲得市場準入資格，將可能迅速發展成為超主權的數字貨幣，這看似對美元國際地位形成了一定沖擊，但究其內核，Libra體系實質上依然以美元為依托，不僅能夠保證美國在監管方面更具洞察力，而且美元在Libra掛鉤的一籃子貨幣中占比50%，遠高于美元在全球支付市場中所占份額（2020年6月美元占比為40.33%），反而使得Libra有可能成為美國在數字經濟時代繼續推進美元霸權的有力工具。2020年12月，Libra改名為Diem，進行品牌重塑。可以看出，如何應對私人數字貨幣對法定貨幣可能帶來的沖擊并積極利用其可能帶來的機遇，是美聯儲加強央行數字貨幣研發的一個重要原因。

聲音 | 澳門律師：監管機構對加密貨幣持懷疑態度:據MacauBusiness消息，本周在中國澳門舉行的iGaming亞洲大會上，律師Jorge álvares表示，當地監管機構對加密貨幣仍持懷疑態度，與加密貨幣相關的負面消息和騙局使得監管機構更加謹慎。他表示：“監管機構目前非常關注ICO，我認為在澳門所有ICO都會被禁止。目前隨便什么人都能進行ICO，一些項目甚至與區塊鏈沒有實際上的關系。當地監管機構本來就是以保守而著稱，這些消息更使得他們不愿意接受新技術。”[2019/3/17]

美國央行數字貨幣新布局

盡管美國央行數字貨幣尚處于探索研究階段，但美國政府對數字美元的構想及規劃已現雛形。對于如何開發、建立、推行數字美元等問題，美國已經開始布局，并進行了一系列嘗試。

第一，以普惠金融旗號推行數字貨幣，借“去現金化”開拓市場。在美國國內，國會提案中不止一次出現數字貨幣的身影。2020年6月，美國國會參議院銀行事務委員會舉行了以“貨幣和支付的數字化”為主題的線上聽證會，探討了如何通過數字美元解決普惠金融等問題。本次疫情中美聯儲救濟金發放滯后暴露了美國金融基礎設施不完善的缺陷，美國國會議員關注數字貨幣是否能夠填補傳統金融服務的空白，幫助用戶更加有效地獲得救濟。此外，美國正以“普惠金融”的旗號開拓市場，一些美國大型公司打著普惠金融聯盟的幌子，通過反現金戰爭獲取商業利益。美國公司在非美元區國家推廣數字支付應用，不僅能夠培養當地居民使用美元的習慣，擴大美元的使用范圍，還能為未來數字美元在全球的推行打下基礎，增強數字美元替代當地法幣的競爭力。可以看出，一方面，美國央行數字貨幣在提供普惠金融方面擁有一定優勢，能夠為貧困人口和受到金融排斥的群體提供便利；另一方面，普惠金融已然成為美國對數字貨幣戰略布局的絕佳理由，也讓數字美元更容易被非美元國家所接受。

美國CFTC主席將一年后卸任 聽證會言論曾對數字貨幣持友好態度:美國金融衍生品最高監管機構商品期貨交易委員會（CFTC）主席Christopher Giancarlo日前確認，無心尋求連任，將在明年4月五年任期屆滿后卸任。今年2月在參議院作證時Giancarlo表示，他認為應該尊重新一代對虛擬貨幣的熱情，在經過深思熟慮之后，以均衡的方式回應，而不是不屑一顧。決策者應該教導公眾了解虛擬貨幣，同時打擊利用投資者熱情的騙子。[2018/5/1]

第二，由政府部門主導，同時注重私營企業價值創造。在2020年6月的聽證會上，數字美元項目發起人吉安卡洛表示，政府主持的重大科技項目往往都需要私營企業的參與，因為在薪酬水平、專業程度、項目管理能力、創造能力和對行業緊迫程度的認識等方面，政府落后于私營企業。在開展數字美元相關研究時，應該由美聯儲和財政部主導，采用公私合作的方式進行。從目前美國政府對央行數字貨幣轉向積極的態度看，未來不排除美聯儲將會更多融入私營公司力量，以央行隱性背書、政府監管、政府與私營企業合作的形式推進數字美元的發展，這一點從美國政府對Libra2.0白皮書的態度中也可以窺探一二。對于美國臉書公司而言，數字貨幣競爭也是平臺的競爭，如果各國央行數字貨幣能夠依托于Libra平臺，則企業將獲得巨大的競爭優勢。對于美國政府而言，在數字貨幣領域讓Libra打頭陣可以淡化國家色彩，令其他國家放松警惕，同時也能夠在央行數字貨幣正式發行前保持與其他國家抗衡的力量。美國政府與私營企業未來將可能在數字貨幣領域實現互利共贏。

第三，創建數字美元框架，明確數字美元代幣化、雙層體系架構以及批發型、零售型兼顧模式。數字美元項目白皮書提出了對數字美元的模型設計，主要包括：數字美元是美元的代幣化形式，與美元現金一起運營；數字美元將主要通過商業銀行和受監管的貨幣發送者的雙層體系架構發行；數字美元將被記錄在新的交易基礎設施上，可能采取分布式賬本技術（DLT）提供信息等技術支持；數字美元將同時兼顧批發型和零售型兩種模式。

在技術方面，盡管長期以來現金電子轉賬一直在發展，但作為法定貨幣的美國中央銀行貨幣幾乎沒有什么創新。代幣化的數字美元作為一種新的、更具活力的央行貨幣形式，將可以提供更高水平的可移植性、可編程性和可訪問性，進而大幅提升美國支付系統的效率和現代化水平。在基于代幣的模型中，分布式賬本技術能夠實現數據在網絡成員之間的共享、復制和同步，賬本中的任何改動都會在所有成員擁有的副本中及時反映，確保系統的唯一性并防止重復。該技術能夠實現交易自動化，提高交易效率，并實現從一個實體控制下的集中化到高度的分散化。未來由美聯儲發行的央行數字貨幣將得到美國政府的完全信任，因此完全可以與美聯儲鈔票（銀行券或現金）和儲備金進行等價兌換。

在機制方面，各國央行選擇了截然不同的研發路徑，大致可以分為兩類：多數發達經濟體選擇優先研發批發型央行數字貨幣，如日本、歐洲等，數字貨幣主要用于金融機構之間的大額清算場景，包括銀行間市場和跨境交易結算等；更多的新興市場經濟體選擇優先研發零售型央行數字貨幣，面向公眾使用。數字美元項目白皮書顯示，數字美元與美元現金一樣，由美聯儲發行并通過商業銀行向美國公眾進行發放，是一種雙層架構，不會顛覆美國當前的貨幣體系。同時，數字美元將同步應用于批發和零售支付。美國希望通過批發交易提升金融系統效率，改善跨境支付及證券交易結算體驗；通過零售交易促進普惠金融發展，實現類似現金的安全性和點對點支付的便利性。當然我們也看到，由于這種零售型央行數字貨幣與銀行存款之間存在一定程度的競爭，可能會影響貨幣政策及銀行中介功能的有效性。加之美國貨幣供應量中現金比例較高，零售型數字美元將面臨一定的系統性金融風險。

前景展望

根據國際清算銀行2021年1月的最新調查結果，全球范圍內有86%的中央銀行正在積極研究央行數字貨幣的潛力，60%的中央銀行正在試驗這項技術，14%的中央銀行正在部署試點項目。在央行數字貨幣如此激烈的競爭中，預計美國勢必繼續加大研發力度，在數字金融創新領域爭奪領先地位與市場優勢。

進入2021年以來，拜登政府對美國央行數字貨幣表現出更加積極、開放的態度。美國財政部長耶倫在接受《紐約時報》采訪時明確表示，美聯儲研究數字美元是有意義的，美聯儲發行的數字美元可能會帶來“更快、更安全、更便宜的支付方式”。但是，美國政府對數字美元同樣存有擔憂，如監管機構如何管理洗錢和非法融資，以及數字美元將會如何影響美聯儲及銀行的運行等。2021年2月，在眾議院金融服務委員會的聽證會上，美聯儲主席鮑威爾表示，數字美元是一個高度優先項目，但圍繞這一項目有諸多擔憂，可能會帶來美國國家和經濟安全問題。2021年3月，鮑威爾出席國際清算銀行題為“數字時代的全球中央銀行創新”的視頻會議，再次重申了美聯儲“緩慢”推進數字貨幣的立場，表示美聯儲有義務站在了解技術挑戰的最前沿，搞清楚推進數字美元的成本和收益，并且美聯儲“并不急于推進這個項目”。可見鮑威爾一直堅持著他的觀點：央行數字貨幣對于美國而言“做對比第一更重要”。

當前，央行數字貨幣的研發與試驗已經成為國際貨幣競爭特別是大國貨幣競爭的重要領域，全球很多國家希望通過盡早發行央行數字貨幣來提高自身在國際貨幣體系中的競爭力。歷史上，技術進步在美元取代英鎊的過程中發揮了重要作用，美元以技術進步獲得貨幣競爭優勢從而實現貨幣替代。面對新的全球央行數字貨幣競爭大潮，美國今后將會更加積極地推動數字美元的研發，確保美元在國際貨幣體系中的領先地位。在具體實現路徑上，應重點關注美國政府借助私營企業穩定幣實現央行數字貨幣功能的可能進展。

穩定幣具有超大規模的用戶基礎和實力雄厚的資金來源，具有廣闊的應用場景和豐富的支付渠道，具備向央行數字貨幣轉型的技術基礎。當然，從美國政府官員的表態看，美國對數字美元正式落地也不會操之過急。總體看，鑒于美元的重要性及其在現有國際貨幣體系中的優勢地位，預計美國對央行數字貨幣研發將采取積極而謹慎的態度，將兼顧央行數字貨幣的潛在收益與潛在風險，既積極推進又注重完善數字貨幣監管與立法等工作。我們應密切關注包括美國在內的全球央行數字貨幣的新動向和新特征，跟蹤研究并積極應對可能的溢出效應。

作者｜鐘紅? 彭雅哲「中國銀行研究院，鐘紅系副院長；中國人民大學財政金融學院」

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