TOK:巴塞爾協議與加密資產監管

2021年6月10日，巴塞爾委員會（BCBS）發布咨詢文件《對加密資產敞口的審慎處理》，將銀行類金融機構對加密資產的敞口納入巴塞爾協議的監管框架。這份咨詢文件擴大了加密資產定義，建立了加密資產分類標準，并圍繞巴塞爾協議的三大支柱——最低資本要求、監管審查和市場紀律討論如何處理加密資產敞口。

值得注意的是，巴塞爾委員會定義的加密資產（Crytoasset），不局限于比特幣、以太幣等通常所說的虛擬資產（Virtual Asset），更包括Token化證券、穩定幣等數字資產，實際上針對銀行類金融機構在金融科技時代將涉及的新的資產類型。這份咨詢文件有鮮明的前瞻色彩，體現了巴塞爾協議與時俱進的精神。鑒于巴塞爾協議在金融監管中的關鍵地位，這份咨詢文件對加密資產監管的意義很大。

巴塞爾委員會給出的定義是：加密資產是主要依靠密碼學、分布式賬本或類似技術的私人數字資產，而數字資產（Digital Asset）是價值的數字表示，可以用于支付、投資或獲得商品或服務。

這個定義有以下要點：

第一，加密資產屬于數字資產而非實物資產，但并非所有數字資產都屬于加密資產，只有主要依靠密碼學、分布式賬本或類似技術的才行。比如，記錄在中央證券登記機構（CSD）或托管機構賬戶中的股票、債券和大宗商品等盡管是數字資產，但不屬于加密資產。這一點涉及金融基礎設施中賬戶模式和Token模式的區別。在賬戶模式下，中央證券登記機構使證券非實物化，使證券成為中央證券登記機構賬戶中的電子記賬科目，使證券交易不涉及紙質憑證的物理交割（非流動化），而體現為相關賬戶的借記和貸記操作。密碼學、分布式賬本或類似技術也能實現非實物化和非流動化，用Token代表價值，用Token轉讓代表價值流通。盡管賬戶模式和Token模式都能支持價值的數字表示，但在管理方式、交易、清結算和隱私保護等方面存在重要區別。

首先，賬戶一般是中心化管理的，用戶在開戶時需要向賬戶管理者提供身份證明信息。Token可以中心化管理，也可以去中心化管理，開放性更好。用戶只需證明自己知道某些特定信息（主要是私鑰）。

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其次，金融賬戶是實名制的，而Token支持可控匿名，能更好保護用戶隱私，但也造成了金融監管上的挑戰。再次，賬戶有不同層級，交易體現為相關賬戶的借記和貸記操作，因此也是分層級的。Token可以直接點對點交易，無需依靠中間機構，并且交易天然是跨境的。最后，不同用戶有不同賬戶“視圖”，而Token則是共享賬本。

第二，加密資產屬于私人數字資產，價值基礎是私人部門或市場機構。這樣就把央行數字貨幣（CBDC）排除在加密資產以外（有些央行數字貨幣使用賬戶模式，在存在形式上就不符合加密資產定義）。但這個界定有不清晰之處。除中央銀行以外的公共部門機構發行的Token形式的證券，應該也屬于加密資產范疇。比如，世界銀行2018年發行的全球第一個使用區塊鏈創建和管理的債券Bond-i。

第三，加密資產的用途包括支付、投資以及獲得商品或服務三個方面。這對應著證券監管對加密資產的劃分——支付型、證券型和功能型。加密資產監管目標是促進金融穩定和金融消費者保護，防止加密資產被用于洗錢、恐怖融資和逃漏稅等用途，并符合碳減排方向。

總的來說，加密資產是除央行數字貨幣以外，用Token表示的價值。這樣就把加密資產與實物資產、基于中央證券登記機構或托管機構的非實物化證券區別開來。加密資產在管理方式、交易、清結算和隱私保護等方面的特色，是它們能成為一種新的資產類型的關鍵原因，但由此引入的新風險，也構成加密資產監管重點。

巴塞爾委員會按價值基礎將加密資產分為兩類——1類和2類，其中1類加密資產又分為1a和1b兩個子類。巴塞爾委員會在分類中采取排除法，對1類加密資產采取非常嚴格的標準，凡是不符合的就都歸于2類加密資產。

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（一）1類加密資產

1a類加密資產包含現金、存款、貸款、債券、股票、大宗商品或其他傳統資產的Token化。此處的“傳統資產”指記錄在中央證券登記機構或托管機構賬戶中的資產（即賬戶模式）。1a類加密資產與對應的傳統資產除了存在形式不同以外，擁有相同的法律權利，體現在資產所有權、未來現金流和清償順序等方面。如果某類加密資產需要先贖回或轉化為傳統資產，才能擁有與傳統資產相同的法律權利，就不符合1a類加密資產的標準。需要看到的是，即使1a加密資產與對應的傳統資產擁有相同的法律權利，它們在交易場所、投資者群體和交易方式等方面的差異，也會影響它們的流動性、市場價值以及作為抵押品來緩釋信用風險的能力。

1b類加密資產不擁有與對應的傳統資產相同的法律能力，但通過穩定機制實現了價值掛鉤關系。穩定機制的核心是一個受信任的發行機構。該發行機構基于足額的傳統資產儲備發行加密資產，并且保證完全的可贖回性，也就是投資者始終能用加密資產1：1兌換對應的傳統資產。穩定機制有多種可能的安排，有兩個要點：第一，作為發行儲備的傳統資產池與發行機構之間是否有破產隔離關系；第二，哪些人或機構可以直接向發行機構贖回加密資產（即贖回者群體）。這兩個要點決定了對1b類資產的監管要求。

因此，對1b類加密資產，是先有傳統資產，再通過穩定機制生成傳統資產在Token模式下的“鏡像”，而1a類加密資產沒有“鏡像”屬性。巴塞爾委員會要求，1a和1b類加密必須全部符合以下要求，只要有一條要求不符合，就屬于2類加密資產。

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1.（1b加密資產的）穩定機制

穩定機制必須始終有效，體現為加密資產與對應的傳統資產之間的相對價格差異，在1年中超過0.1%的次數不得超過3次。否則，穩定機制就不是始終有效的。

穩定機制必須支持基于充足數據的風險管理。比如，作為發行儲備的傳統資產池的構成和估值。

發行儲備資產的真實性。

2.與加密資產有關的權利、義務和權益有清晰定義，在法律上可執行，并且相關法律框架保障結算最終性（Settlement Finality）

加密資產必須始終保障完全的可轉讓性和結算最終性。1b類加密資產必須保障完全的可贖回性。

加密資產必須保持完善的文檔記錄。在結算最終性方面，應該載明關鍵金融風險完成轉移的時點，以及交易不可撤銷的時點。1b類加密資產必須清晰定義：贖回者群體構成，贖回者的義務，贖回的時間框架，贖回得到的傳統資產，以及贖回價值的確定方法等。

3.加密資產相關功能（包括發行、驗證、贖回和轉讓等）及其所依托的網絡（包括分布式賬本或類似技術），在設計和運營層面均能充分緩釋和管理任何重大風險

加密資產相關功能及其所依托的網絡，不會損害加密資產的可轉讓性、結算最終性或可贖回性。

執行加密資產相關功能的實體必須遵循穩健的風險治理、控制政策和實踐標準，以處理相關風險，包括但不限于：信用風險，市場風險，流動性風險；運營風險，包括外包、欺詐和網絡風險；數據丟失的風險；各種非財務風險，包括數據完整性；運營彈性；第三方機構風險管理；反洗錢和反恐怖融資。涉及的實體包括加密資產的發行機構，轉讓和結算系統的運營者，穩定機制的管理者，以及發行儲備資產的托管機構。

加密資產所依托的網絡應保障所有交易和參與者都可追溯。相關影響因素包括：運營架構，是一個還是多個實體執行網絡核心功能；開放程度，即網絡準入有無限制；節點的技術角色，是否存在分工關系；驗證和共識機制。

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4.執行加密資產贖回、轉讓和結算最終性的實體必須接受監管

涉及的實體包括轉讓和結算系統的運營者，穩定機制的管理者，以及發行儲備資產的托管機構。

從這些要求看，巴塞爾委員會為1類加密資產制定了非常嚴格的標準，歸納起來有以下要點。

第一，1a類加密資產與對應的傳統資產擁有相同的法律權利。這必須有立法保障，類似于國家通過修法讓央行數字貨幣具有和紙幣一樣的法償貨幣地位。

第二，1b類加密資產的穩定機制要嚴密設計，以滿足“始終有效”標準，包括發行儲備資產的托管、投資和流動性管理策略，贖回者群體構成，申購贖回機制，套利機制使加密資產與對應的傳統資產的價格收斂的效力，定期接受第三方審計，以及信息披露等。

第三，如果1類加密資產采取分布式賬本技術，則只能是有準入限制的聯盟鏈，而不能是無需許可的公有鏈，并且并發處理能力強，不能因分叉而影響結算最終性，還能與中央證券登記機構或托管機構的賬戶系統高效協同。第四，1類加密資產的發行機構，發行儲備資產的托管機構和投資機構，贖回者群體，以及分布式賬本的驗證節點都要遵循穩健的風險治理和控制政策和實踐標準。

目前，全球范圍內符合1a類加密資產要求的幾乎沒有，最接近1b類資產的是各類穩定幣，但現有穩定幣也很難符合1b加密資產要求。

（二）2類加密資產

幾乎所有現存的加密資產都屬于2類加密資產，主要包括：

在公有鏈上完全基于算法發行的、沒有任何資產儲備或信用支撐的虛擬資產，包括比特幣、以太幣等。

巴塞爾銀行監理委員會主席：虛擬貨幣不是“貨幣”:隸屬于國際清算銀行的巴塞爾銀行監理委員會的主席Stefan Ingves接受CNBC采訪時表示，以比特幣為首的虛擬貨幣絕對不是“貨幣”，最多可被稱為“虛擬資產”，其沒有央行、監管和公共部門的背書，因此投資此類資產是“十分危險的”。他還提醒投資者們應從“郁金香泡沫”以及其他泡沫經濟中吸取教訓，他并不看好虛擬貨幣的未來。[2017/12/8]

達不到1類加密資產標準的Token化證券和穩定幣。

經“加密資產+智能合約”組合而成的新的加密資產，比如DeFi。

NFT。目前，大部分藝術品NFT是一種無版權的復制品。

巴塞爾委員會基于審慎原則，默認所有加密資產都屬于2類加密資產，除非銀行類金融機構通過分析、風險管理和監測，向監管機構證明某加密資產符合1類加密資產的全部標準。

巴塞爾協議對加密資產敞口的處理遵循了三個原則。

第一，功能監管，“相同風險，相同活動，相同處理”。加密資產如果提供了與傳統資產一樣的經濟功能，造成了一樣的風險，就應該遵循相同的監管處理。對加密資產使用的技術，巴塞爾協議采取技術中性原則，不會明確鼓勵或抑制某種技術的使用。

第二，穿透式識別加密資產的風險，使用主流的風險計量、防范和處置等方法，從而將加密資產納入巴塞爾協議的監管框架，而不是“另起爐灶”。

第三，巴塞爾協議是國際活躍銀行的最低監管標準，各國可以根據自身情況實施更嚴格的監管。特別是，如果一國禁止本國銀行類金融機構有加密資產敞口，就會被認為遵循了全球審慎標準。我國屬于這種情況。接下來，按巴塞爾協議三大支柱和加密資產分類討論巴塞爾協議對加密資產敞口的處理。

（一）最低資本要求

1類加密資產將根據巴塞爾框架判斷是屬于銀行賬簿還是交易賬簿，以及對相關敞口的處理是適用標準法還是內部評價法。巴塞爾委員會認為，鑒于加密資產的很多新特征，對內部評級法的使用應非常慎重。

1類加密資產的信用風險和市場風險資本要求應不低于對應的傳統資產，但1b類加密資產還需針對穩定機制引入額外資本要求。這方面存在多種可能的情況，需要具體問題具體分析。比如，如果某1b類加密資產只有一個贖回者，投資者只能通過該贖回者將加密資產兌換為對應的傳統資產，那么投資者就會承擔該贖回者違約的風險。在信用風險資本計量上，這相當于投資者持有一筆對該贖回者的無抵押貸款。

再比如，如果某1b類加密資產的發行儲備資產由一個享有破產隔離地位的實體持有，法律保障了投資者對發行儲備資產的索取權，那么就無需針對贖回者的信用風險引入資本要求。此外，鑒于1類加密資產使用了新技術，可以考慮引入針對運營風險的附加資本要求。

巴塞爾委員會認為2類加密資產以及2類加密資產的組合（比如比特幣ETF）、股權投資和衍生品等屬于高風險資產，應使用1250%的風險權重。在8%的資本充足率下，這意味著銀行類金融機構要有充足資本以吸收2類加密資產價格完全“歸零”造成的損失。

巴塞爾委員會認為，當前無需在杠桿率、大額風險敞口和流動性比率等監管中對加密資產引入新的處理方法，沿用現有處理方法即可。特別在流動性比率監管中，巴塞爾委員會認為，加密資產不滿足合格優質流動性資產（HQLA）標準；在流動性覆蓋率（LCR）計算中，屬于資產方項目的2類加密資產使用0%的預期現金流入率，屬于負債方項目的2類加密資產使用100%的預期現金流出率；在凈穩定資金比例（NSFR）計算中，屬于資產方項目的2類加密資產使用100%的穩定資金需求系數，屬于負債方項目的2類加密資產使用0%的可用穩定資金系數。

換言之，在流動性比率計算中，2類加密資產被視為完全沒有市場流動性或融資流動性。

（二）監管審查

銀行類金融機構如果對任何類型的加密資產有直接或間接敞口，就應在持續經營假設下對尚未被巴塞爾框架覆蓋的風險進行評估、管理和緩釋，包括：第一，與分布式賬本有關的運營風險和網絡安全風險，包括秘鑰丟失、登錄憑證被破壞和分布式DoS攻擊；第二，與底層技術有關的風險，包括分布式賬本技術或類似技術網絡的穩定性，分布式賬本的驗證機制，服務的可及性，以及節點運營者的可信度和多元化程度；第三，與洗錢和恐怖融資有關的風險，要遵循反洗錢金融行動特別工作組（FATF）提出的“以風險為本”方法。

監管機構根據銀行類金融機構提供的信息，審查銀行類金融機構識別和評估相關風險的政策和程序是否恰當，以及評估結果是否充分。如有不足，監管機構有權要求銀行類金融機構實施補救措施，包括壓力測試，情景分析，計提撥備，附加資本要求，以及監管限制或其他緩釋措施。

監管機構如果認為針對1類加密資產的信用風險和市場風險資本要求不足以覆蓋相關風險，可以上調資本要求，包括：第一，禁止所有銀行類金融機構使用內部評價法；第二，在標準法和內部評級法中使用更長的流動性期限；第三，在市場風險框架下，針對加密資產與對應的傳統資產之間的差異測量基差風險；第四，在加密資產的一些技術特征影響其償付能力時，使用資本要求的調整系數。

（三）市場紀律

銀行類金融機構除了遵循第三支柱信息披露要求以外，還應針對加密資產敞口披露以下信息：第一，與加密資產有關的商業活動，以及該類商業活動如何影響銀行類金融機構的風險狀況；第二，針對加密資產敞口的風險管理政策；第三，與加密資產有關的報告范圍和主要內容；第四，當前和興起的與加密資產有關的最顯著風險，以及如何管理這些風險。

銀行類金融機構應定期披露與1a類、1b類和2類加密資產敞口有關的信息，包括：第一，直接和間接的敞口大小；第二，資本要求；第三，會計分類。

巴塞爾委員會《對加密資產敞口的審慎處理》對加密資產給出了目前范圍最廣的規范定義。除了央行數字貨幣以外，加密資產既包括以比特幣為代表的虛擬資產，也包括傳統資產在新技術條件下的新存在形式。巴塞爾委員會默認大部分加密資產屬于2類加密資產，銀行類金融機構要在加密資產價格完全“歸零”和完全沒有市場流動性或融資流動性的保守假設下，滿足資本充足率和流動性比率等要求。但如果某類加密資產達到1類加密資產的要求，銀行類金融機構面臨的資本要求將相當于或略高于對應的傳統資本。這一方面體現了巴塞爾委員會的審慎態度和保守價值觀，另一方面對密碼學、分布式賬本或類似技術與傳統資產的結合創新提供了激勵機制——創新只要滿足巴塞爾委員會設置的標準，面臨的資本要求就將顯著下降。鑒于目前市場上合格的1類加密資產很少，巴塞爾委員會的這個方法論將促使創新服務于金融穩定和金融消費者保護等目標。針對加密資產帶來的新問題，巴塞爾協議顯示了很好的開放性和包容性，風險識別、計量、防范和處置等方面的方法和工具顯示了很好的普適性。

銀行類金融機構在金融系統中居于樞紐位置，將在加密資產生態中承擔多種角色，可能包括1類加密資產的發行機構，發行儲備資產的托管機構和投資管理機構，加密資產的投資者和做市商，虛擬資產服務提供商（VASP），以及分布式賬本的驗證節點等。因此，巴塞爾委員會《對加密資產敞口的審慎處理》通過約束銀行類金融機構，將對加密資產生態產生全方位影響，并將影響證券和保險監管對加密資產的處理。

作者 | 萬向區塊鏈首席經濟學家、清華經管數字金融資產研究中心特邀研究員? 鄒傳偉

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