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加密貨幣:美國國會近期加密貨幣相關法案梳理

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近期美國國會正在對多項加密貨幣相關法案進行投票，這些法案能夠大大提升行業監管的清晰度，相關法案如果順利通過可能成為數字資產行業監管法規化的里程碑，加密市場可能正在經歷來自美國國會有史以來最重要的立法時期。本文將對以下幾個法案的重點內容、市場影響以及潛在通過可能性進行梳理。

H.R.4763 — Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act-21世紀金融創新和技術法案

H.R.4766 — Clarity for Payment Stablecoins Act of 2023-支付穩定幣清晰度法案

H.R.4841 — Keep Your Coins Act of 2023-保存代幣法案

H.R.1747 — Blockchain Regulatory Certainty Act-區塊鏈監管確定性法案

S.2355 — A bill to clarify the applicability of sanctions and antimoney laundering compliance obligations to United States persons in the decentralized finance technology sector and virtual currency kiosk operators, and for other purposes.（THE CRYPTO-ASSET NATIONAL SECURITY ENHANCEMENT AND ENFORCEMENT (CANSEE) ACT）-加密資產國家安全增強法案

H.R.2670 — National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024-國防授權法案

注：“H.R.”代表House of Representatives, 指該法案由眾議院議員提出，“S”代表Senate，指該法案由參議院議員提出。

首先需要大致了解美國立法的流程以更好地理解法案通過的矛盾點和潛在機會。美國是一個三權分立的國家，其中立法權力歸國會；行政權力歸美國總統；司法權力歸美國最高法院。國會由經直接選舉產生的參議院議員與眾議院議員組成，每個議員代表其選區內的選民。美國第118屆國會席位的具體構成如下：

美國國務院向白帽黑客提供高達1000萬美元的加密獎勵:8月17日消息，美國正在提供加密貨幣資產，以激勵白帽黑客在暗網中發現國家支持的行為者和潛在的恐怖分子。美國國務院新的 \"正義的獎賞 \"平臺允許舉報人提交匿名的線索和信息，以換取數字資產的獎賞。該平臺在7月31日至8月5日在拉斯維加斯舉行的美國黑帽活動中得到了推廣，用戶可以通過一個名為#Rewardsnotransoms的不安全Wi-Fi網絡提交線索。據CNN報道，這個開放的網絡是特意設置的，以鼓勵與會者登錄并訪問RFJ網站。為了交換關于各種恐怖嫌疑人、極端分子和國家支持的黑客的信息，正在提供高達1000萬美元的獎賞。舉報人可以選擇是否希望以加密貨幣資產的形式獲得補償。美國國家反間諜和安全中心前主任William Evanina將這一舉措描述為美國政府有史以來對加密貨幣資產的最公開的嘗試。（cointelegraph）[2021/8/17 22:18:43]

參議院：民主黨48位；無黨派獨立人士3位（加入民主黨團運作）；共和黨49位

眾議院：民主黨212位；共和黨222位。

因此執政的民主黨在參議院保持多數席位，而眾議院的多數黨是共和黨。

根據美國會眾、參兩院議事規則，議案為四類，即決議案（Simple Resolution）、共同決議案（Concurrent Resolution）、聯合決議案（Joint Resolution）和法案（Bill）。其中法案是最常見、使用最多的立法形式。除征稅法案和綜合撥款法案（Omnibus bill）須由眾議院提出外，法案由一院提出，經審議通過后送另一院審議通過，經兩院通過并統一文本后提交總統簽署成為國家法律，期間需要經過以下程序：

法案的想法可以來某個行業代表機構或者個體公民，只有參議員或眾議員能夠正式提出立法議案。起草人會在議員同事中尋找共同提案人，以增加提案的分量。

國會例會期間，提案議員按固定格式填寫議案標題主要內容并簽名后，眾議員將議案投入“議案箱”，即完成議案提交程序；參議員則將議案面交參院書記官，或在全院大會上，經會議主持人允許，宣讀議案標題并陳述議案內容，方完成議案提交程序。

議院會把議案轉給專門的委員會進行研究、辯論、聽證和改進。議案提交委員會后即進入一個復雜、漫長、多變的審議程序。委員會審議過程是各種勢力在較量、妥協基礎上達成共識的過程。在獲得委員會表決通過后，議案將送交全院大會辯論、表決。

美國財政部官員：美國國稅局正在評估不同的加密貨幣征稅方式:美國財政部稅務政策辦公室高級顧問Erika Nijenhuis表示，美國國稅局（IRS）正在評估有關加密貨幣稅收規定的不同方式。Nijenhuis還關注每種方式給加密貨幣相關方（比如交易所）帶來的負擔，以及每種方式帶來的一系列好處，比如提高合規性。

據此前報道，美國國稅局在2020年1040號表格“美國個人所得稅申報表”草案指導方案中指出，在2020年涉及虛擬貨幣的任何交易都需要在加密相關問題中勾選“是”選項，包括虛擬貨幣交易、兌換和出售、通過空投和硬分叉等活動獲得的虛擬貨幣以及將虛擬貨幣兌換為商品或服務等的活動。[2020/11/20 21:31:39]

眾參兩院在全院大會審議程序上有較大不同。眾院強調“少數服從多數”；參院則突出多數黨和少數黨“協商、妥協、合作”。

眾議院：對反映多數黨利益的重要議案，規則委員會可采用“封閉性規則（Closed Rules）”，即該議案在審議過程中不接受修正案或替代案；其他議案，規則委員會可采用“開放性規則（Open Rules）”，允許議員在審議過程中提出相關的修正案或替代案。

參議院：一項議案獲得委員會通過后能否進入投票程序取決于是否有60位參議員的支持。參院對議員辯論的限制很少，只要不違反議事規則，參議員可就任何議題隨意發言且不受時間限制。參院只有在所有議員發言完畢后才能進行表決，因而產生一種特殊的運作方式 — — 冗長演說（Filibuster），參議員可以通過冗長演說來達到阻止參院對正在審議的議案進行表決的目的。參議員可對議案的任何部分提出任何形式和不同內容的修正案或替代案，為兩黨領袖就議案討價還價，尋求妥協提供了空間和條件。

有關法案提交總統簽字成法前，須由兩院協商統一法案文本。

總統簽署：批準該法案，該法案即為法律。

總統否決：將其退回給國會并說明否決的理由。兩院可接受總統意見，對該法案或聯合決議案重新修改后再送總統簽署，也可以通過眾議院和參議院的2/3投票推翻否決，法案將成為法律。

總統不采取行動：如果國會正在開會，在總統沒有答復的10天后，該法案就會自動成為法律；如果國會在向總統提交法案后的10天內休會，該法案將不會成為法律。

發起人

該份長達 212 頁法案由眾議院農業委員會和金融服務委員會的共和黨成員共同起草，6月初首次發布，其共同發起人包括眾議院農業委員會主席Glenn Thompson（賓夕法尼亞州共和黨人）、眾議員French Hill（阿肯色州共和黨人）和眾議員Dusty Johnson（RS.D），其中Hill領導首屆數字資產、金融技術和包容性小組委員會，Johnson 領導商品市場、數字資產和農村發展小組委員會。

動態 | 美國國會研究服務處發布報告詳細說明區塊鏈在國家能源部門的潛在用途:美國國會研究服務處于8月9日發布題為“比特幣、區塊鏈和能源部門”的報告，詳細說明了國家能源部門區塊鏈的潛在用途。該報告詳細介紹了與加密貨幣采礦有關的國內和國際能源消費現狀，并探討了規范能源密集型采礦過程的可能方法，并將區塊鏈技術整合到當前的能源系統中。區塊鏈的一些潛在用例包括將公用事業賬單交易放置在智能電網上，支持電動車輛充電基礎設施以及分配能源資源。[2019/8/13]

有人可能會疑問為什么眾議院農業委員會關心加密貨幣，原因是農業委員會職責之一是監督商品，歷史上大多數商品都是農產品，如玉米、大豆和小麥。1974 年，聯邦政府成立了商品期貨交易委員會 (CFTC) 來監管商品期貨交易，仍然是農業委員會授權CFTC并處理期貨交易。農業委員會在一份聲明中稱對所有類型商品市場都感興趣，包括通過新技術出現的商品，如加密貨幣和加密貨幣期貨交易。

內容及影響

該法案明確了商品期貨交易委員會（CFTC）和證券交易委員會 (SEC) 的加密貨幣監管角色，賦予商品期貨交易委員會（CFTC）對數字商品（Digital Commodity）的管轄權，包括數字商品相關的交易所、經紀商（Broker）和經銷商（Dealer）。根據聯合發起人公布的法案情況說明書，大約 70% 的加密代幣更適合被視為商品而不是證券，即70%的代幣應該的管轄應該由商品期貨交易委員會（CFTC）管轄，并指出僅憑投資合同不能將代幣歸類為證券。以下是該法案對數字商品（Digital Commodity）的定義可以發現數字資產（Digital Asset）被視為數字商品（Digital Commodity）的主要條件是去中心化和關聯網絡的功能性。

市場參與者必須遵守新的、更全面的披露要求，中介機構可以根據相關標的是否為數字商品（Digital Commodity）向 SEC或CFTC注冊，如果都有涉及則需要向SEC和CFTC都進行注冊（DUAL REGISTRATION）。

該法案將數字資產為“any fungible digital representation of value”，因此明確排除了NFT。同時法案還列舉了不受制于本法案的相關“輔助活動”（Ancillary Activities），其中包括關鍵的區塊鏈支持和運營服務以及行動，例如“編譯網絡交易”、“提供計算工作”、“提供用戶界面”、“開發、發布、構建、管理、維護或以其他方式分發區塊鏈系統”等。

聲音 | 美國國會議員：相信國會將再次審視加密貨幣話題:議員Andy Barr宣布今日眾議院金融服務委員會的加密貨幣聽證會證實結束，他表示：“鑒于加密貨幣將繼續對我們的金融系統產生越來越大的影響，相信我們將再次重新審視這個話題。”[2018/7/19]

該法案代表了適當監管數字資產行業的良好第一步，是對數字資產領域監管清晰度需求的回應。

進程

7月27日，眾議院金融服務委員會通過該法案；7月28日，眾議院農業委員會通過該法案；該立法接下來將送往眾議院進行全體投票。

該法案面臨來自民主黨的阻礙，許多人認為SEC應該發揮比該法案目前分配的更大的作用。如加利亞州民主黨眾議員Maxine Waters曾表示沒有想過應該對CFTC 給予如此強烈的支持；American University 華盛頓法學院教授 Hilary Allen抨擊該法案是共和黨為了討好加密交易所、華爾街和硅谷風險投資家。該法案能否在由民主黨控制的參議院獲得通過存疑。

《支付穩定幣清晰度法案》(Clarity for Payment Stablecoins Act)由眾議院金融服務委員會主席帕特里克·麥克亨利 ( Patrick McHenry)提出，這是他自去年以來參與的一系列穩定幣立法草案中的最新版本，該法案旨在為穩定幣提供監管框架，通過為穩定幣發行建立統一的標準來保護消費者。

主要內容及影響

該法案該法案引入了資本、流動性和風險管理等要求，要求被許可的穩定幣發行人持有準備金以支持發行的穩定幣、每月公布其準備金的構成、公開披露其贖回政策、建立及時贖回程序，持有的儲備金不能質押、再抵押或重復使用，除非是為了創造流動性以滿足贖回請求。美國境外的發行人必須尋求注冊才能在該國開展業務。

雖然可能增加合規成本，但該法案利于穩定幣和DeFi的進一步發展，同時對于RWA有積極意義，圍繞著法幣、國債等資產上鏈的項目將可以合法合規地進行，為RWA的大規模發展鋪平道路。Coinbase首席法務官paulgrewal.eth在社交媒體表示，《支付穩定幣清晰度法案》的投票通過為美國投資者提供重要保護。

7月28日，美國眾議院金融服務委員會以34票對16票的表決結果通過了美國穩定幣監管法案《支付穩定幣透明度法案》。該法案同樣面臨來自民主黨的阻礙。馬薩諸塞州民主黨人史蒂芬·林奇 (Stephen Lynch) 建議將投票推遲到9月，稱民主黨沒有足夠的機會表達他們的想法。加利福尼亞州民主黨人馬克辛·沃特斯（Maxine Waters）認為該法案可能導致不良的許可證競爭，并表示美聯儲和美國財政部都不支持該法案的現狀。

美國國土安全調查局官員：2018財年以來已開展144次加密貨幣調查:據coindesk消息，美國國土安全調查局（HSI）官員稱，國土安全調查局自2018財年開始以來已經開展了144次針對加密貨幣的調查。 2017年共203起，2011年為1起。加密貨幣緝獲量也在增加， 2014財年為15萬美元，2017年為700萬美元，2018財年為2500萬美元。[2018/6/21]

該法案旨在保護消費者在自托管錢包中保管比特幣的權利，確保個人用戶在管理自己的加密資產時的自由和隱私，強調了賦予個人對其數字資產完全控制權，可能會通過去中心化和財務自治的原則對加密貨幣格局產生重大影響。

7月28日，《保存代幣法案》在眾議院金融服務委員會獲得通過，未來將提交眾議院投票。

2023年3月23日，美國眾議院議員Tom Emmer和Darren Soto向國會提出《區塊鏈監管確定性法案》，發起人眾議院多數黨黨鞭Tom Emmer被認為是眾議院最力挺加密行業的立法人士，他曾支持眾議院議員 Warren Davidson提交的《美國證券交易委員會穩定法案》（SEC Stability Act），該法案要求重組美國 SEC并解雇其主席Gary Gensler。5月18日，Tom Emmer和Darren Soto還推出兩黨《證券明確性法案》（The Securities Clarity Act），《證券明確性法案》還未有進一步消息。

該法案旨在明確無控制權的區塊鏈開發商和服務提供商的監管義務，為區塊鏈開發商和區塊鏈服務提供商引入了“安全港”條款，認為不托管消費者資金的區塊鏈開發商、和非托管服務提供商（包括礦工、驗證者和錢包提供商）不應被視為匯款服務商（money transmitters），不該與提供托管服務的加密貨幣交易所受到相同等級的監管。只要這些實體無法控制用戶在其平臺上持有的數字資產，就不會被歸類為需要許可或注冊的匯款服務商或金融機構，將免受特定許可要求的約束。

7月27日，《區塊鏈監管確定法案》在眾議院金融服務委員會獲得通過。

7月18日由參議員 Jack Reed 提出，并由參議員Mark Warner（弗吉尼亞州民主黨人）、Mike Rounds和Mitt Romney（猶他州共和黨人）共同發起，是一項專注于洗錢和制裁合規的兩黨法案。Jack Reed在其個人網站上將該法案命名為“THE CRYPTO-ASSET NATIONAL SECURITY ENHANCEMENT AND ENFORCEMENT (CANSEE) ACT”。

該法案旨在防范DeFi的洗錢和逃避制裁的行為并對財政部主要反洗錢機構進行現代化改造，要求DeFi協議遵守與其他金融機構相同的反洗錢和相關經濟制裁的規則，包括維護反洗錢計劃、對其客戶進行盡職調查以及向金融犯罪執法網絡（the Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN）報告可疑交易等。法案要求DeFi協議的控制人確保反洗錢計劃有效，如果該協議沒有可識別的控制者，則由投資超過2500萬美元用于開發該協議的人承擔責任。例如受制裁者（如俄羅斯寡頭Russian oligarch）使用 DeFi服務來逃避美國的制裁，那么控制該項目的人或投資超過2500萬美元開發該項目的人（無實控人情況下）將承擔協助這種違規行為的責任。

目前美國約有30,600 臺加密貨幣ATM，該法案對加密資產ATM機運營商提出遵守KYC法律的要求，以確保不會成為洗錢等非法活動的載體。該法案會對美國DeFi發展造成打擊。

該法案是兩黨合作的結果，尤其是其目標是旨在加強國家安全，使其更有機會獲得全院投票，目前還未進入委員會投票環節。

《國防授權法案》是美國國會提出的年度法案，重新定義美國次年的軍事預算。眾議院和參議院分別提出了《2024財年國防授權法案》H.R. 2670和S. 2226。

2023年7月28日，美國參議院通過《2024財年國防授權法案》，其中包括了加強針對加密貨幣交易金融機構、混合器和“增強匿名性”加密資產監管的修正案。該修正案由美國參議員兩黨小組提出，成員包括紐約州民主黨人 Kirsten Gillibrand、懷俄明州共和黨人 Cynthia Lummis、馬薩諸塞州民主黨人 Elizabeth Warren 與堪薩斯州共和黨人Roger Marshall。

該修正案是根據2023年《魯米斯-吉利布蘭德責任金融創新法案》（S.4356 — Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act）以及 Warren 與 Marshall于2022 年推出的《數字資產反洗錢法》制定的，旨在加強密貨幣反洗錢和反恐監管和打擊較密貨幣匿名交易。其要求財政部長制定加密資產的審查標準以幫助審查人員更好地評估風險并確保遵守洗錢和制裁法律；以及財政部進行關于“打擊匿名加密資產交易”的研究，特別是針對混幣器。法案的通過將會增強美國對于加密貨幣反洗錢的打擊力度。現在兩院需就可以通過兩院的統一版本進行談判。

關于上文中提到的《魯米斯-吉利布蘭德責任金融創新法案》（S.4356 — Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act）是由參議員 Cynthia Lummis（懷俄明州共和黨）和 Kirsten Gillibrand（紐約州民主黨）重新提出，Cynthia Lummis 是一位加密支持者，被稱為參議院的“加密貨幣女王”，該法案曾被認為是參議院有史以來最全面、兩黨支持最深厚的加密貨幣法案。FTX的崩潰使該提案被擱置，在2022年11月份之后未有新的動作。