CBD:首發 | 全球央行的依法治“幣”之道——IMF《央行數字貨幣的法律方面》詳細解讀

本文作者：清澈的空氣，首發于巴比特資訊。

時近年末，氣溫連連下降，而央行數字貨幣和私人加密貨幣的動作卻一浪高過一浪：繼深圳之后，蘇州市將在即將到來的雙十二發放DCEP消費紅包。上海等6地將成為DCEP的第二批試點城市。人民銀行法修訂草案征求意見稿的發布，以及中央十四五規劃建議的出臺，從制度層面為DCEP提供了強有力的支持。私人加密貨幣也沒有閑著：近一兩月來，比特幣連創新高，已逼近2萬元大關，成為今年投資市場最耀眼的明星。Libra項目在緩慢但持續地進展：負責公關的協會副主席丹特·迪斯帕特在各種有關CBDC的研討活動中頻頻刷臉，數字錢包NOVI開發團隊正在開發新型支付系統fastpay，據稱速度比VISA快7倍。協會創始成員提供的LibraQT可以幫助開發人員在Libra網絡上構建項目。央行數字貨幣、比特幣成為2020年最熱門的話題之一。

值得關注的是，今年以來一些國際組織都嘗試從不同維度建立CBDC的規則標準。如今年1月世界經濟論壇麾下的技術團隊發布《央行數字貨幣決策者工具箱》白皮書，在征求各國央行、政府、國際組織和40多家機構專家的意見基礎上形成了指導性框架，提供各國貨幣當局在設計不同類型CBDC的流程與評估時參考。3月國際清算銀行發布了題為《零售央行數字貨幣技術》報告，提出了一個金字塔圖形，從消費者需求出發來確定零售型CBDC的研發，報告聲稱這個圖形涵蓋了目前各國央行CBDC研發的所有原型設計。10月BIS牽頭的7國央行數字貨幣研究小組發布成立后的第一個報告《央行數字貨幣：基本原則和核心特征》，提出了發行CBDC需遵循的三項基本原則和14個核心特征，并稱“能夠完全滿足這些標準并實現本小組提出特征的CBDC可以成為中央銀行實現其公共政策目標的重要工具。”最近，國際貨幣基金組織又試圖從法律角度提出一個有關CBDC設計的通用性框架。看來，在CBDC研發起步方面落伍的西方國家以及由他們主導的一些國際組織想通過通用標準的制定來掌握CBDC國際合作的主導權。

LBank藍貝殼于4月9日16:50首發 BOSON:據官方公告，4月9日16:50，LBank藍貝殼首發BOSON(Boson Protocol)，開放USDT交易，4月9日16:00開放充值，4月12日16:00開放提現。上線同一時間開啟充值交易BOSON瓜分10,000 USDT。

LBank藍貝殼于4月9日16:50開啟充值交易BOSON瓜分10,000 USDT。用戶凈充值數量不少于1枚BOSON ，可按凈充值量獲得等值1%的BOSON的USDT空投獎勵；交易賽將根據用戶的BOSON交易量進行排名，前30名可按個人交易量占比瓜分USDT。詳情請點擊官方公告。[2021/4/9 20:02:26]

最近習近平主席在一些重大國際場合強調：中國將積極“推進同各國、各地區發展戰略和互聯互通規劃對接，加強政策、規則、標準融通。”，“二十國集團還要以開放和包容方式探討制定法定數字貨幣標準和原則，在共同推動國際貨幣體系向前發展過程中，妥善應對各類風險挑戰。”中央十四五規劃中把“積極參與數字領域國際規則和標準制定”納入其中。作為CBDC研發的先發國家，中國應當積極地參與CBDC國際規則和標準的制定工作。

IMF的報告《央行數字貨幣的法律方面》從央行法與貨幣法的角度，提出了CBDC發行之前需要解決的一系列重要法律問題：現行法律是否賦予央行發行CBDC的權力？CBDC是否能夠成為法定貨幣？不同的設計特征的CBDC具有什么法律影響？報告還提出了央行和貨幣法有關CBDC立法的樣本草案，并從刑法、國際法保護角度探討了現行相關法律對于CBDC是否能夠提供充分的保護。報告援引了大量的各國央行法和貨幣法資料。以前各個機構或者個人的報告文章中，更多的是從貨幣政策、金融穩定、支付系統等方面去探討CBDC的設計，很少專門從法律角度去探討這一問題。現在DCEP已進入生產環境，發展速度之快為世人矚目，與此相關的立法工作也正在進行中，學習借鑒國際經驗和研究成果，有利于CBDC的法律建設工作。

LBANK藍貝殼于3月22日18:00首發 DORA，開放USDT交易:據官方公告，3月22日18:00，LBANK藍貝殼首發DORA(Dora Factory)，開放USDT交易，現已開放充值。

資料顯示，Dora Factory 是基于波卡的 DAO 即服務基礎設施，基于 Substrate 的開放、可編程的鏈上治理協議平臺，為新一代去中心化組織和開發者提供二次方投票、曲線拍賣、Bounty 激勵、跨鏈資產管理等可插拔的治理功能。同時，開發者可以向這個 DAO 即服務平臺提交新的治理模塊，并獲得持續的激勵。[2021/3/22 19:07:06]

一、探討CBDC名稱的法律內涵

盡管CBDC這一名稱已經膾炙人口，但它的主要特征和定義到底是什么，并沒有公認的定論。CBDC的D代表了它的數字化特征，“CB”和“C”則提出了基本的法律問題。一是說明它應當是由央行發行，作為央行的債務。從法律上講，央行負債的產生受央行法的管轄，應當由央行法授權以數字形式創建央行負債，特別是CBDC的發行也應如此，必須基于健全的法律基礎。二是C代表這種新型的央行貨幣應當是流通中的貨幣而不是涵義更廣泛的money。大多數國家的貨幣法認定央行發行的紙幣和硬幣或者國家發行的硬幣即流通中的貨幣擁有法定貨幣地位，它意味著債務人可以通過向債權人提供通貨來清償債務。

二、不同CBDC設計特點及其法律含義

目前對于CBDC的設計可以分為基于賬戶或基于代幣、批發或通用、單層或雙層、集中或分散四組不同類型，每組類型都不同程度存在一些法律問題。

基于代幣的CBDC的法律地位有待明確

基于賬戶的CBDC就是將央行賬簿中的現金往來賬戶余額數字化創建的CBDC，央行賬簿上的往來戶余額的法律性質在各種公法和私法下早已明確，因此不存在法律問題。而數字代幣是新興事物，法律屬性和地位需要進一步明確。

無論CBDC的訪問模式基于賬戶還是基于代幣，二者區別的法律含義最為重要。關于這種區別有多種論述，其中比較流行的一種論述如下：

動態 | 可信教育數字身份在廣州白云區首發 采用區塊鏈等技術:12月25日，可信教育數字身份(教育卡)廣東省應用試點首發儀式與應用研討在廣州市白云區舉行。

據介紹，可信教育數字身份融合采用國產密碼、區塊鏈等核心技術，創新簽發“云計算、邊緣計算、移動計算”網絡環境下的一體化數字身份，實現一體化密鑰管理，構建“可信教育身份鏈”。（中國新聞網）[2019/12/25]

對于賬戶貨幣，包括基于賬戶的CBDC，是根據賬戶持有人的身份來賦予持有人使用資金的權利，換句話說，這個賬戶是我的，所以我能用賬戶上的錢。

對于實物貨幣，因為持有人實際擁有它們，因此擁有使用權，通俗地說，錢是我的，所以我能用這些錢。

而對于數字代幣來說，持有人擁有存儲和轉移資金的密鑰，因此擁有使用權，也可以通俗地解釋為：密鑰是我的，所以我能用這些錢。

由此可見基于賬戶和基于代幣的CBDC，其持有人與CBDC的所有權關系，前者是通過賬戶持有人身份來證明，證明持有人身份的方式除了密碼還有很多種，但后者只有通過持有密碼來證明對CBDC的所有權，一旦遺失或忘記，就和現金丟失一樣喪失所有權。

一些實體和個人持有批發式CBDC受到法律限制

許多央行法對于在央行開戶的實體和居民個人是有所限制的，在目前的法律環境下批發式CBDC將只能提供給能在央行開立賬戶的實體和RTGS支付系統參與機構。

單層或雙層CBDC都應當是央行的直接負債

無論是單層還是雙層的CBDC，都必須是央行的直接債務，才能是真正法律意義上的通貨。如果是作為商業銀行負債，即使它在央行在十足準備金，也不是央行負債，即失去了作為法定貨幣的地位。

許可式DLT技術的CBDC的法律后果有待明確

目前CBDC的支付結算方式有兩種模式，集中式和分散式，后者即以分布式賬本技術為基礎設施，開放式DLT技術顯然會加大央行管理貨幣供應能力的難度，更有可能采取許可式DLT技術。但這種模式會帶來什么法律后果需要進一步探討。

首發 | DVP: Bitstamp交易所存在漏洞 可導致大量KYC等信息被泄露:金色財經訊，近日，DVP收到安全人員提交的全球知名交易所Bitstamp的漏洞，攻擊者可以利用該漏洞查看大量用戶ID、銀行卡等敏感信息，嚴重威脅用戶信息安全。為避免發生KYC泄露的惡性事件，DVP安全團隊在收到該漏洞后，第一時間通知該平臺進行修復，但未收到回應。DVP提醒相關用戶關注個人信息安全，以免造成損失。[2019/8/13]

如果央行應用DLT技術作為基礎設施，發行基于代幣的CBDC，應當考慮其帶來的法律后果，需要在央行法和貨幣法中制定與基于賬戶CBDC發行不同的特殊規定。

三、央行法對發行、流通CBDC權力和職能的界定

CBDC的發行需要央行法明確規定授權

央行法為央行的建立、決策、自治及其權限提供了法律基礎，所有央行的活動都是在央行法規定的范圍內展開的。明確授權意味著央行應具有明確界定的職能和實現其目標的相關權力，增強了央行在行使權力方面的合法確定性，如果央行的行為超出其職權范圍的容易受到和法律挑戰。

CBDC的發行是一種嶄新的、可能存在爭議的活動，它是央行的一種負債，如果沒有明確授權，就會令人產生疑問：央行是否獲得了發行這種貨幣的法律授權。如果沒有獲得法律授權而發行，會給央行及其決策機構帶來嚴重的法律、財務和聲譽風險。

目前大多數國家或者貨幣聯盟的央行法都明確規定央行能發行的債務有三種：紙幣和硬幣、記賬貨幣和票據。CBDC發行是否能納入央行授權范圍，取決于其設計特征——即基于代幣還是基于賬戶——與央行法賦予央行的法定職能與法定權力的關聯性。

多數央行法不支持發行數字版本的央行貨幣

多數央行法無論是直接還是間接規定，只授權發行流通貨幣，有的直接限定流通貨幣為紙幣和硬幣。

目前IMF成員國171家央行，61%成員國央行法將貨幣發行權力或發行職能限制為紙幣和硬幣，有的明確限定央行發行的貨幣僅為紙幣和硬幣，如約旦央行法第4條規定央行的職能是“在王國內發行紙幣和硬幣”。荷蘭央行法第3條稱央行的職能包括“為紙幣組成的貨幣流通提供保障”。有的表述比較寬泛，規定央行發行流通貨幣但不限于紙幣和硬幣，如烏克蘭國家銀行法第7條規定央行的職能是“單獨發行烏克蘭國內通貨并組織其流通。”尼日利亞央行法案》第2條把“在尼日利亞發行法定貨幣”作為央行的“主要目標”。還有一些央行法沒有直接規定央行發行法定貨幣的權力或職能，而是通過賦予央行從事一些有利于貨幣發行所必要活動的特定輔助性權力，間接地授權央行發行權，這些特定權力涉及流通貨幣的印刷和鑄造、流通、回收、廢止和銷毀等。有些央行法引入“資產擔保”規則，通過以某種儲備資產支持“貨幣債務”，來限定流通貨幣的種類。還有一些央行法授權央行“發行壟斷權”，即央行在其管轄范圍或貨幣區域內發行流通貨幣的專有權，但沒有限制央行可能發行的流通貨幣類型。如尼日利亞中央銀行法第17條規定：“央行擁有在尼日利亞發行流通紙幣和硬幣的獨占權，聯邦政府或任何州政府、地方政府、其他人士或當局均不得發行流通券、紙幣、硬幣或者任何票據……”

公告 | 火幣全球站6月29日16:00全球首發 Project PAI:火幣全球站定于新加坡時間6月29日16:00 Project PAI (PAI) 充值業務。7月2日16:00在創新區開放PAI/BTC, PAI/ETH交易。7月6日16:00開放 PAI提現業務。[2018/6/29]

23%成員國支持數字版本的央行貨幣發行，有的央行法包括了廣義的流通貨幣發行權，即允許央行發行國內流通貨幣(domesticcurrency)，但不限于紙幣和硬幣；或者央行法雖然沒有包括流通貨幣發行權，而是包括發行流通貨幣——不限于紙幣和硬幣——的廣義職能，也沒有規定流通貨幣的印刷和鑄造、流通、回收、廢止和銷毀等具體的輔助權力，或將貨幣發行權限制在紙幣和硬幣上的其他間接條款。

還有16%成員國央行法是否能授權發行央行貨幣的數字版本尚不明確，這些央行法或者是沒有規定發行職能、權力或特定輔助權力，但包括廣泛的附帶職能或權力，或者央行法包括發行流通貨幣的廣泛職能，但不限于紙幣和硬幣，而又有特定的輔助權力或其他間接規定將貨幣發行限制為紙幣和硬幣。

多數央行法支持向金融機構發行基于賬戶的CBDC但不支持向公眾發行

許多央行法都規定了央行在其賬戶中開設現金往來賬戶的權力，具體而言IMF各成員國央行的做法有所不同：85%的IMF成員國央行法規定只向國家和金融機構開設現金往來賬戶的權力，不向自然人開放央行賬戶，如《馬拉維儲備銀行法案》第28條有關央行的權力，包括“為政府、政府控制的基金組織、公司和機構、馬拉維的銀行和其他金融機構開立賬戶，并接受存款。”有些央行法甚至明確限制支付系統只適用于銀行間的支付。6%成員國的央行法允許向公眾開放活期賬戶，或者可以通過央行董事會或財政部長的決定取消對自然人在央行開戶的限制。如《希臘央行章程》第55條賦予央行“為國家以及公共實體、信貸機構、法人實體、自然人和其他市場參與者開設賬戶”的權力。《俄羅斯聯邦中央銀行法》第48條規定“俄羅斯央行有權在沒有信貸機構的地區向信貸機構以外的客戶提供服務”。馬來西亞央行法第75條規定央行的權力包括為“事先經財政部長批準的馬來西亞任何其他人士……開立賬戶的權力”。9%的央行法對于是否可以向公眾開立賬戶尚不明確。

央行法需要修改以適應CBDC的發行

從目前各國央行法的現狀看，無論發行哪種模式的CBDC，都缺乏明確和健全的法律基礎，凸顯央行法修改的必要性和緊迫性。

針對基于代幣的CBDC發行，央行法需要修改的方面首先是明確發行流通貨幣的職能，不僅限于紙幣與硬幣，還包括數字代幣形式發行的貨幣》中，我們可以看到這樣的表述：“人民幣包括實物形式和數字形式。”）

而基于賬戶的CBDC，如果考慮向公眾發行，應修改央行法增加向公眾開立往來賬戶的直接規定，或者采取間接方式，允許央行決策機構決定哪些個人和實體可以進入央行賬戶。

無論發行哪種模式的CBDC，都應取消支付系統功能僅限于銀行間支付系統的規定。

四、貨幣法下CBDC作為官方貨幣單位和支付手段的探討

貨幣法規范的兩個問題

貨幣法是為貨幣價值在社會、經濟和法律體系中使用提供法律基礎。它的作用是基于憲法中有關貨幣的規定來規范兩個方面的問題：一是確定國家或貨幣聯盟的官方貨幣單位及其價值，二是確定國家或貨幣聯盟的官方支付手段。

如果發行CBDC，它是一種新的官方貨幣單位或支付方式嗎？

CBDC的發行不會成為新的貨幣單位。

雖然CBDC是一種新的貨幣形態，但不涉及貨幣法的內容，而是以數字形式發行的、以官方貨幣單位計價的債務，就像央行其他所有貨幣債務一樣。如果一個國家的貨幣法允許建立以CBDC表示的第二種貨幣單位的話，就存在兩種貨幣單位之間的兌換問題，需要建立兩種貨幣的匯率機制，增加了貨幣政策的制定和實施的復雜程度，顯然沒有必要。

現行貨幣法下CBDC難以作為新的官方支付手段

在現行法律下，基于代幣的CBDC和紙幣與硬幣、票據一樣，屬于央行的貨幣債務，流通性優于央行票據，立法可以授權這種CDBC發行，規定其具有強制流通性，也可以賦予其法定貨幣地位，但如果這樣規定，就需要公眾擁有使用CBDC的基礎設施，以持有和轉讓這種貨幣，這種做法可能會帶來公平、金融普惠性等法律問題。一個中間的解決方案是只針對某些機構如國家、公共機構和大型商戶、銀行等使用基于代幣的CBDC賦予法定貨幣地位。如果不修改現行貨幣法，它很難獲得和流通貨幣一樣的法律地位。

基于賬戶的CBDC如果只是面向金融機構發行，很少涉及央行法問題，它和央行賬戶貨幣一樣，后者通常不具有法定貨幣地位，因此CBDC也不必被授予強制流通和法定貨幣地位。如果是面向公眾發行，授權它具有法定貨幣地位，就意味著公私支付不得拒收，央行有可能面臨和基于代幣CBDC相同的法律風險：公眾必須擁有能夠接受這種CBDC的技術設備才能收受，這種做法同樣可能會帶來公平、金融普惠性等問題。因此如果不修改現行法律，將基于賬戶的CBDC作為一種面向公眾的官方支付方式存在困難。

掃除CBDC發行所面臨的法律障礙，重點在基于代幣的CBDC能否獲得和紙幣一樣的法律地位，這需要對貨幣法進行重大改革，首先考慮它是否應該而且可能獲得法定貨幣地位；其次，確定CBDC在私法下的地位及其享有的權利；第三是審查現行打擊網絡犯罪的法律是否能夠保護針對CBDC的網絡犯罪。

五、刑法、網絡安全法等對CBDC的保護

報告最后部分考察了一些國家有關偽造貨幣罪的法律和兩個國際公約，認為到目前為止各國刑法、央行法和一些國際公約如《關于打擊偽造貨幣的日內瓦公約》提供了對于現行法定貨幣即紙幣和硬幣的保護，針對偽造和故意損毀紙幣和硬幣制定了懲治辦法，如智利央行組織法第64條規定：“凡制造或在流通中使用與法定貨幣紙幣相似、并使其能輕易取代真鈔被接受的人，應處541天至5年徒刑。”美國公共法典第18篇第333節規定，凡“對紙幣、匯票、票據實施斷裂、剪切、損毀票面外觀、穿孔或者拼接粘連或其他行為”的人，將受到一定的刑事處罰。但對于偽造或損毀CBDC的罪行如何懲處，目前的刑法、央行法或國際公約尚無明確規定，無法提供對CBDC的保護。

CBDC的運行依賴于網絡，目前央行法或刑法中缺乏針對數字貨幣的網絡犯罪規定，但可以考慮援引網絡安全法懲處對CBDC的數字偽造。譬如2001年歐洲委員會通過的《布達佩斯網絡犯罪公約》，歐委會成員國和美國、日本、澳大利亞、加拿大、以色列等非成員國加入該公約。》公約將計算機數據定義為“以適合在計算機系統中處理的形式對事實、信息或概念進行的任何表示，包括適合使計算機系統執行某項功能的程序”。這一定義可以理解為包含在央行數字貨幣中的數據，所列出的干擾、濫用、偽造或欺詐與計算機數據有關的罪行，可以包括針對央行數字貨幣的犯罪。但依據“法無明文不為罪”的原則，各國管理當局還是有必要通過修訂現行網絡法或重新立法來準確界定針對CBDC的網絡犯罪。

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